Klimaatparagraaf in het hoger beroep

3.2.2 Klimaat
3.2.2.1 De klimaateffecten van het vliegverkeer
551. Aan het vliegverkeer rond Schiphol is een gigantische hoeveelheid CO2-uitstoot
verbonden. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek was de totale CO2-uitstoot
van alle vertrekkende internationale vluchten vanaf Nederlandse luchthavens in 2019
ongeveer 12 megaton.
471 CE Delft hanteert een iets andere berekeningswijze en gaat
uit van 11,1 Mton Co2.
472 Daarvan is ruim 95% toe te schrijven aan vluchten via
Schiphol (ca. 10,5 Mton CO2) (productie 173 RBV: CE Delft, CO2-emissies van
Nederlandse Luchtvaart, mei 2023 en productie 174 RBV: Artikel Follow the Money
d.d. 22 augustus 2023).
473 KLM is op haar beurt verantwoordelijk voor zo’n 45% van de
uitstoot vanaf Schiphol.
474
552. Daarbij is van belang dat volgens onderzoeken andere klimaateffecten die aan de
operatie van Schiphol verbonden zijn – zoals de vorming van condensatiesporen
(contrails) en de uitstoot van stikstofoxiden op hoogte – in nog sterkere mate aan
klimaatverandering bijdragen: het netto opwarmende effect van niet-CO2-emissies
(uitgedrukt in CO2-equivalent) is volgens onderzoek ongeveer twee keer zo groot als
dat van CO2 in de luchtvaart (66%).
475 Dat uitgangspunt wordt ook door Schiphol in
haar duurzaamheidsrapportage onderschreven.
476 CE Delft berekende in opdracht van
het ministerie van I&W dat voor de vertrekkende vluchten van Schiphol de bijdrage van
CO2-equivalenten aan klimaatverandering maar liefst 75% bedraagt.
477 De weging van
die niet-CO2 emissies kent evenwel veel variabelen en onzekerheden. In richtlijnen
voor luchtvaartspecifieke kostenbatenanalyses wordt geadviseerd een behoudende
471 Kamerbrief d.d. 3 april 2023, luchtvaartbeleid en kabinetsaanpak klimaatbeleid, Kamerstukken II 2022/23,
31936 en 32813, nr. 1053, p. 2.472 Het verschil tussen de verschillende benaderingen zit in de gekozen scope. De 12 Mton van het CBS omvat
de totale kerosineverkoop in Nederland; de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen genereerden volgens CE
Delft in 2019 wereldwijd in totaal circa 13,9 Mton CO2; de genoemde 10,5 Mton ziet uitsluitend op de
vertrekkende vluchten van Schiphol.
473 CE Delft, CO2-emissies van Nederlandse Luchtvaart, mei 2023 (productie 173 RBV), p. 7. Deze cijfers komen
overigens niet in de officiële emissiecijfers terug: bij de Nederlandse Emissieautoriteit wordt alleen de CO2
uitstoot geregistreerd die is verbonden aan de operatie van Schiphol Nederland BV, waarbij wegtransport en
vluchtverkeer is uitgezonderd. De uitstoot van het vliegverkeer wordt in een apart registratiesysteem aan de
luchtvaartmaatschappijen toegerekend. Zie ook Follow the Money,
‘Schiphol stoot op papier minder uit dan
een paprikakweker en ontloopt zo miljoenen euro’s aan CO2-heffing’
, 22 augustus 2023 (productie 174
RBV).
474 CE Delft, CO2-emissies van Nederlandse Luchtvaart, mei 2023 (productie 173 RBV), p. 8.
475 D.S. Lee e.a.,
‘The contribution of global aviation to anthropogenic climate forcing for 2000 to 2018,
’
Atmospheric Environment (244) 1 januari 2021; Vgl. European Union Aviation Safety Agency (EASA),
European Aviation Environmental Report 2022, p. 47, te raadplegen via
https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/eaer-downloads/230217
_
EASA%20EAER%202022.pdf;
Milieu centraal, Factsheet Luchtvaart, september 2021, p. 2, te raadplegen via:
https://www.milieucentraal.nl/media/ggspyocs/factsheet-luchtvaart-milieu-centraal.pdf.
476 Royal Schiphol Group, Annual Report 2022, 17 februari 2023, te raadplegen via:
https://assets.ctfassets.net/biom0eqyyi6b/6KuDXV8tLObOnmmEyuvtoB/a06ae96544a988a8b5a34f728dd1
47c2/Schiphol
_
Group_
Annual
_
Report
_
2022.pdf, p. 38: “CO2e emissions are likely to reflect 1/3 of the
climate impact of aviation. The non-CO2 emissions are not quantified yet, because further reflection on how
to best address nonCO2 climate impacts is required.
”
477 CE Delft, Aviation non-CO2 estimator (ANCO), juni 2023 (productie 123 RBV), p. 4.Pagina 128
emissiewegingsfactor van 2 te hanteren478 (hoewel het onderzoek van CE Delft voor
Schiphol dus uitkomt op een CO₂-equivalentiefactor van rond de 4). De aan Schiphol
toegeschreven uitstoot van 10,5 Mton CO2 in 2019 staat zo beschouwd voor 21 Mton
CO2-equivalent. Ook op basis van die behoudende inschatting is het vliegverkeer op
Schiphol veruit de grootste veroorzaker van klimaatschade in Nederland.
479

3.2.2.2 Klimaatdoelen en de luchtvaart
553. Ondanks – of vermoedelijk: vanwege – deze enorme klimaatimpact van het
vliegverkeer, zijn de emissies van de internationale luchtvaart uitgezonderd van de
klimaatdoelen van het Klimaatakkoord van Parijs en de Nederlandse Klimaatwet. De
Nederlandse Klimaatwet vormt de implementatie van de Europese Klimaatwet, op
grond waarvan de emissies in 2050 tot netto nul moeten zijn teruggebracht en in 2030
met 55% moeten zijn gereduceerd ten opzichte van 1990.
480 Wel vallen vluchten
binnen de Europese Economische Ruimte onder het EU-ETS systeem.
481
554. De EU heeft in 2021 in het kader van Fitfor55 nadere milieudoelen ontwikkeld, die ook
op de luchtvaart zien. Om aan de EU-brede doelstelling klimaatneutraal te worden te
voldoen, is onder meer het ETS in 2023 aangescherpt; op grond van Richtlijn 2023/958
worden de gratis CO2-rechten die mogelijk waren voor de vliegindustrie versneld
afgebouwd en is er een jaarlijks dalend emissieplafond vastgelegd.
482 ReFuelEU
Aviation is een programma voor intra-Europese en vertrekkende intercontinentale
vluchten dat voorziet in een oplopende bijmengverplichting voor hernieuwbare
brandstof. Onder de Energy Taxation Directive komt er voorts een kerosinebelasting op
intra-Europese passagiersvluchten.
483
555. Op mondiaal niveau stelt de International Civil Aviation Organization (“ICAO”)
klimaatdoelen voor de internationale luchtvaart. ICAO heeft in dat verband onder meer
het Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (“CORSIA”)
ontwikkeld, waarin deelnemende landen CO2-credits kopen om de stijging van
CO2-uitstoot ten opzichte van het niveau in 2019/2020 te compenseren.
484 CORSIA ziet
dus niet op een daling van CO2-uitstoot, maar op compensatie van de groei van
478 SEO, Non-CO2 aviation climate effects in cost-benefit analysis, december 2024, te raadplegen via
https://www.seo.nl/en/publications/non-co2-aviation-climate-effects-in-cost-benefit-analysis/, p. 1.479 Volgens het RVM werd er in Nederland in 2019 182,5 Mton CO2-equivalenten uitgestoten: RIVM, Emissions
of greenhouse gases slightly lower again in 2019, gepubliceerd op 13 mei 2020, te raadplegen via
https://www.rivm.nl/en/news/emissions-of-greenhouse-gases-slightly-lower-again-in-2019.
480 Verordening (EU) 2021/1119 van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot vaststelling van
een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van Verordening (EG) nr.
401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999 (“Europese klimaatwet”), art. 2 en 4.
481 Richtlijn 2008/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 tot wijziging van
Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap.
482 De Nederlandse Staat ontving in januari 2024 een ingebrekestelling van de Europese Commissie omdat
Nederland niet had voldaan aan de tijdige implementatie van de Richtlijn 2023/958. Deze inbreukprocedure
is in maart 2025 geseponeerd. IGS kwartaaloverzicht 2025-01,
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2025D19411&did=2025D19411; Zie ook
SchipholWatch,
‘Europese inbreukprocedure tegen Nederlandse omgang met vliegtuigemissies gestaakt’
, 4
juli 2025, te raadplegen via
https://schipholwatch.nl/2025/07/04/europese-inbreukprocedure-tegen-nederlandse-omgang-met-vliegtui
gemissies-gestaakt/.
483 Europese Commissie, Revision of the Energy Taxation Directive (ETD): Questions and Answers, 14 juli 2021,
te raadplegen via .
484 ICAO, Carbon Ofsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA), te raadplegen via
https://www.icao.int/CORSIA.Pagina 129
CO2-uitstoot vanaf 2020. Niet-CO2-effecten spelen daarbij geen rol. Deelname aan het
programma is sinds 2020 vrijwillig en wordt vanaf 2027 verplicht.
556. In 2022 heeft ICAO daarnaast een Long Term Aspirational Goal (LTAG) gesteld, dat door
de deelnemende landen is aangenomen.
485 Om de doelen van het Parijs-akkoord te
behalen, zou de internationale burgerluchtvaart in 2050 een netto-0 uitstoot
(“net-zero”) moeten bereiken.
486 Ook de luchtvaartsectororganisatie Air Transport
Action Group ATAG heeft een netto nul CO2-uitstoot in 2050 tot uitgangspunt
genomen;.
487 IATA heeft hetzelfde doel in een roadmap verder uitgewerkt.
488 De
Europese luchtvaartsector heeft in 2021 in “Destination 2050” eveneens routes laten
uitwerken voor CO2-neutraliteit in 2050.
489
557. Bij deze plannen moet wel worden bedacht dat ‘netto nul’ in dit kader van de
luchtvaart iets wezenlijk anders betekent dan de verplichte klimaatdoelstellingen die in
Europees verband voor 2050 zijn gesteld. Bij de doelstellingen voor de luchtvaart
spelen andere broeikasgassen dan CO2 geen rol, vormen de geanticipeerde effecten
van sustainable aviation fuel (SAF) een sleutelcomponent, en kan het netto resultaat
mede worden behaald door carbon offsetting. De routekaarten die door de sector zijn
ontwikkeld om deze doelstellingen te bereiken, getuigen van groot technologisch
optimisme: de grootste CO2- reductie moet volgens IATA uit SAF worden verwezenlijkt
(65%); de rest uit nog te ontwikkelen nieuwe technologieën (13%), operationele
aanpassingen (3%) en carbon offsets (19%).
490
558. In Nederland heeft het kabinet in 2019 met de luchtvaartsector het Akkoord Duurzame
Luchtvaart gesloten teneinde de (feitelijke) klimaatimpact van de luchtvaart te
beperken.
491 De doelstellingen uit dat akkoord zijn ook opgenomen in de
Luchtvaartnota 2020-50 en omvatten drie fasen:
2030: Géén CO2-uitstoot op Nederlandse luchthavens. De CO2-uitstoot
van de internationale commerciële luchtvaart vanuit Nederland moet
terug zijn op het niveau van 2005;
2050: Geen CO2-uitstoot door binnenlandse kleine luchtvaart en de
CO2-uitstoot van de luchtvaart vanuit Nederland moet 50% (ruim 5
megaton) zijn gedaald t.o.v. 2005
2070: De luchtvaart in Nederland mag geen CO2 meer uitstoten
485 ICAO resolution A41-21, Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices related to
environmental protection — Climate change, te raadplegen via
https://www.icao.int/sites/default/files/sp-files/environmental-protection/Documents/Assembly/Resolution
A41-21
Climate change.pdf.
486 ICAO, Long term global aspirational goal (LTAG for international aviation), te raadplegen via
https://www.icao.int/environmental-protection/long-term-global-aspirational-goal-ltag-international-aviatio
n.
487 ATAG, Waypoint 2050, september 2021, te raadplegen via
https://aviationbenefits.org/media/167417/w2050
v2021
_
_
27sept
_
full.pdf.
488 IATA, Our Commitment to Fly Net Zero by 2050, te raadplegen via
https://www.iata.org/en/programs/sustainability/flynetzero.
489 SEO, Destination 2025 – Roadmap, februari 2025, te raadplegen via
https://www.seo.nl/wp-content/uploads/2025/03/2025-48-Destination-2050.pdf.
490 Zie IATA, Our Commitment to Fly Net Zero by 2050, te raadplegen via
https://www.iata.org/en/programs/sustainability/flynetzero.
491
https://der78rjp0cfsg.cloudfront.net/uploads/files/akkoord-duurzame-luchtvaart/Def.versie-1.1-publieksvrie
ndelijk-document-van-Akkoord-Duurzame-Luchtvaart.pdf.Pagina 130
559. In het coalitieakkoord van het Kabinet Rutte IV werd vastgelegd dat de regering de
verduurzamingsplannen van de Luchtvaartnota zou doorvoeren, onder meer middels
een CO2-plafond per luchthaven. In twee studies is naar de doorvoering van die
plannen nader onderzoek gedaan. Een studie van SEO van februari 2025 heeft de
juridische en economische gevolgen van de invoering van een CO₂-plafond nader
onderzocht.
492 Uit het rapport volgt dat de invoering van een CO₂-plafond door
Nederland geen directe gevolgen heeft voor bestaande verkeersrechten of het
EU-VS-luchtvaartverdrag. Wel is het waarschijnlijk dat de beschikbare slotcapaciteit op
Nederlandse luchthavens met circa 5 à 6 procent afneemt.
493
560. Daarnaast heeft CE Delft onderzocht of en in hoeverre de luchtvaart zou moeten
worden verankerd in de nationale klimaatwetgeving – hetzij door haar te brengen
onder het wettelijke doel van klimaatneutraliteit in 2050, hetzij door de doelstellingen
uit de Luchtvaartnota wettelijk vast te leggen.
494 CE Delft concludeert dat het enkel
wettelijk vastleggen van emissiereductiedoelen voor de luchtvaart onvoldoende is om
deze doelen daadwerkelijk te borgen, zolang geen aanvullende en afdwingbare
beleidsinstrumenten worden ingezet. Met name een CO₂-plafond biedt een concreet
mechanisme om emissies te beheersen, terwijl alternatieven die zich beperken tot
normverankering dit effect missen. Tegelijkertijd benadrukt CE Delft dat opname van
luchtvaartdoelen in de Klimaatwet, hoewel op zichzelf onvoldoende, wel een
wezenlijke verbetering vormt ten opzichte van de huidige situatie, omdat de luchtvaart
daarmee integraal onderdeel wordt van de klimaatbeleidscyclus en dus een meer
prominente rol krijgt in het klimaatbeleid. Juist gezien de stijgende emissies van de
luchtvaart en het ontbreken van reële mogelijkheden voor emissieverwijdering binnen
de sector, is het volgens CE Delft essentieel dat beleid wordt gevormd om de
resterende koolstofbudgetten actief te beheren en schaarse middelen (waaronder de
beperkte ruimte voor emissiereductie en koolstofverwijdering) tussen sectoren te
verdelen.
495
561. Na de val van het kabinet Schoof is het kabinetsstandpunt over het CO2-plafond
opgenomen in de lijst van controversiële onderwerpen.

496
3.2.2.3 Internationaalrechtelijke klimaatverplichtingen

562. De klimaatverplichtingen op het gebied van de luchtvaart volgen in belangrijke mate
(ook) uit internationale verdragen en het internationale gewoonterecht. De Hoge Raad
oordeelde in de Urgenda-uitspraak al dat klimaatverandering een ernstige bedreiging
vormt voor deze fundamentele rechten en dat de staat daarom tijdig, effectief en op
wetenschap gebaseerd beleid moet voeren om de uitstoot van broeikasgassen
substantieel te reduceren.
497
563. In de uitspraak Verein Klimaseniorinnen Schweiz tegen Zwitserland heeft het EHRM
duidelijk gemaakt dat staten op lidstaten onder art. 2 en 8 EVRM de verplichting rust
492 Zie ook SEO, Impact of a CO2 ceiling on airline market access at Schiphol, 24 februari 2025, te raadplegen
via https://cedelft.eu/publications/exploration-of-aviation-climate-targets/.493 SEO, Impact of a CO2 ceiling on airline market access at Schiphol, 24 februari 2025, te raadplegen via
https://cedelft.eu/publications/exploration-of-aviation-climate-targets/.
494 CE Delft, Exploration of Aviation Climate Targets, januari 2025, te raaplegen via
https://cedelft.eu/publications/exploration-of-aviation-climate-targets/.
495 CE Delft, Exploration of Aviation Climate Targets, januari 2025, te raadplegen via
https://cedelft.eu/publications/exploration-of-aviation-climate-targets/, p. 3.
496 Zie Lijst van controversiële onderwerpen zoals vastgesteld door de kamer op 25 juni 2025 (verdere
behandeling van aanhangige stukken), Kamerstukken II 2024/25, 36 770, nr. 7.
497 Hoge Raad 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006.Pagina 131
om wetgeving en maatregelen te ontwikkelen om een substantiële vermindering van
broeikasgasemissies te bereiken en in beginsel in 2050 klimaatneutraliteit te realiseren.
Dat vereiste regelgevende kader moet bovendien effectief worden uitgevoerd.
498 Het
Hof overweegt:
548. It follows from the above considerations that effective respect for the rights protected by Article
8 of the Convention requires that each Contracting State undertake measures for the
substantial and progressive reduction of their respective GHG emission levels, with a
view to reaching net neutrality within, in principle, the next three decades. In this
context, in order for the measures to be effective, it is incumbent on the public
authorities to act in good time, in an appropriate and consistent manner
(see, mutatis mutandis, Georgel and Georgeta Stoicescu v. Romania, no. 9718/03, §
59, 26 July 2011).
549. Moreover, in order for this to be genuinely feasible, and to avoid a disproportionate burden on
future generations, immediate action needs to be taken and adequate intermediate
reduction goals must be set for the period leading to net neutrality. Such measures
should, in the first place, be incorporated into a binding regulatory framework at the
national level, followed by adequate implementation. The relevant targets and
timelines must form an integral part of the domestic regulatory framework, as a basis
for general and sectoral mitigation measures. Accordingly, and reiterating the
position taken above, namely that the margin of appreciation to be afforded to States
is reduced as regards the setting of the requisite aims and objectives, whereas in
respect of the choice of means to pursue those aims and objectives it remains wide,
the Court finds it appropriate to outline the States’ positive obligations (see
paragraph 440 above) in this domain as follows.
550. When assessing whether a State has remained within its margin of appreciation (see paragraph
543 above), the Court will examine whether the competent domestic authorities, be
it at the legislative, executive or judicial level, have had due regard to the need to:
(a) adopt general measures specifying a target timeline for achieving carbon neutrality and the overall
remaining carbon budget for the same time frame, or another equivalent method of
quantification of future GHG emissions, in line with the overarching goal for national
and/or global climate-change mitigation commitments;
(b) set out intermediate GHG emissions reduction targets and pathways (by sector or other relevant
methodologies) that are deemed capable, in principle, of meeting the overall
national GHG reduction goals within the relevant time frames undertaken in national
policies;
(c) provide evidence showing whether they have duly complied, or are in the process of complying,
with the relevant GHG reduction targets (see sub-paragraphs (a)-(b) above);
(d) keep the relevant GHG reduction targets updated with due diligence, and based on the best
available evidence; and
(e) act in good time and in an appropriate and consistent manner when devising and implementing the
relevant legislation and measures.
551. The Court’s assessment of whether the above requirements have been met will, in principle, be
of an overall nature, meaning that a shortcoming in one particular respect alone will
not necessarily entail that the State would be considered to have overstepped its
relevant margin of appreciation (see paragraph 543 above).
Het Hof woog bij zijn beoordeling mee dat Zwitserland weliswaar CO2-reductiedoelen
had gesteld, maar dat die (i) onvoldoende waren om de opmerking tot maximaal 1.5֯ C
te beperken en (ii) dat die doelen niet waren gehaald. Zwitserland had dan ook zijn
positieve verplichting to devise a regulatory framework setting the requisite objectives
564. 498 EHRM 9 april 2024, nr. 53600/20 (Verein Klimaseniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland), o.m. para. 538.Pagina 132
and goals geschonden.
499
565. Toenmalig minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten zei naar aanleiding van de
uitspraak:
Deze toenemende trend aan klimaatrechtszaken maakt duidelijk dat staten stappen moeten zetten om
een substantiële vermindering van broeikasgasemissies te realiseren. Het kabinet
heeft de laatste jaren enorme stappen gezet. De doelen uit de Klimaatwet zijn
aangescherpt en er is een fors pakket van klimaatmaatregelen vastgesteld. Uit de
laatste Klimaat- en Energieverkenning van het PBL blijkt dan ook dat het klimaatdoel
voor 2030 voor het eerst binnen bereik is, mits het beleid ook voortvarend wordt
uitgevoerd. Dat het Hof nu een algemeen beoordelingskader neerzet waarbij niet
alleen een solide regelgevend kader, maar ook een effectieve uitvoering daarvan
centraal staat, benadrukt het belang om door te gaan met het uitvoeren van beleid
en het maken van nieuw beleid indien dat nodig blijkt vanuit het regelgevend
kader.
”500
566. In de zaak Greenpeace Nordic and Others v Norway van 2025 gaf het hof meer
duidelijkheid over de procedurele verplichtingen die in de context van
klimaatverandering voortvloeien uit art. 8 EVRM.
501 Het Hof overwoog hof onder meer:
316. Taking all this into account, the Court reiterates that climate protection should carry considerable
weight in the balancing of any competing considerations. Other factors militating in
favour of the same conclusion include the global nature of the effects of GHG
emissions, as opposed to environmental harm that occurs solely within a State’s own
borders, and States’ generally inadequate track record in taking action to address the
risks of climate change that have become apparent in the past several decades, as
evidenced by the IPCC’s finding of “a rapidly closing window of opportunity to secure
a liveable and sustainable future for all.
” These are circumstances which highlight the
gravity of the risks arising from non-compliance with the overall global objective
(ibid., § 542).
”502
567. Uit beide uitspraken volgt verder dat lidstaten zich bij het wegen van de relevante
belangen en het vormgeven van het klimaatbeleid zich niet mogen beperken tot de
emissies die binnen de landsgrenzenvrijkomen, maar daarbij ook buitenlande emissies
moeten betrekken 503
568. In dat opzicht sluit het EHRM (expliciet)504 aan bij de Advisory Opinion van het
Internationaal Gerechtshof (IGH) van 23 juli 2025.
505 Het IGH heeft daarin
geconcludeerd dat staten op grond van het internationaal gewoonterecht verplicht zijn
om aanzienlijke schade aan het klimaatsysteem te voorkomen en daarbij met gepaste
zorgvuldigheid – en met inzet van alle beschikbare middelen – te handelen.
506 Wat
gepaste zorgvuldigheid inhoud moet worden beoordeeld aan de hand van de
omstandigheden van het geval, waarbij evenwel een strenge standaard moet worden
gehanteerd:
Under these circumstances, the Court recognizes that the standard of due diligence for preventing
499 EHRM 9 april 2024, nr. 53600/20 (Verein Klimaseniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland), para. 562.
500 Kamerbrief d.d. 6 juni 2024, Internationale klimaatafspraken, Kamerstukken II 2023/24, 31 793, nr. 269, p.
3.
501 EHRM 28 oktober 2025, nr. 34068/21 (Greenpeace Nordic e.a. t. Noorwegen), para. 282-283.
502 EHRM 28 oktober 2025, nr. 34068/21 (Greenpeace Nordic e.a. t. Noorwegen).
503 EHRM 28 oktober 2025, nr. 34068/21 (Greenpeace Nordic e.a. t. Noorwegen); EHRM 9 april 2024, nr.
53600/20 (Verein Klimaseniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland), para. 279-282.
504 EHRM 28 oktober 2025, nr. 34068/21 (Greenpeace Nordic e.a. t. Noorwegen), para. 324.
505 IGH 23 juli 2025, Advisory Opinion on the Obligations of States in Respect of Climate Change.
506 IGH 23 juli 2025, Advisory Opinion on the Obligations of States in Respect of Climate Change, para.
303-308.Pagina 133
significant harm to the climate system is stringent. […] Moreover […], due diligence
entails not only the adoption of appropriate rules and measures, but also a certain
level of vigilance in their enforcement and the exercise of administrative control. […]
As concerns climate change, a heightened degree of vigilance and prevention is
required.
The Court concludes that the duty of States to prevent significant environmental harm applies in the
context of climate change and that this duty forms part of the most directly relevant
applicable law 507
569. Deze zorgvuldigheidsplicht is inhoudelijk ingevuld en omvat in elk geval dat staten:
i. passende regelgeving en beleidsmaatregelen moeten vaststellen die gericht zijn op
diepe, snelle en duurzame reductie van broeikasgasemissies, voor zover nodig om
ernstige klimaatschade te voorkomen;
ii. actief gebruik moeten maken van de best beschikbare wetenschappelijke en
technologische kennis, en zo nodig aanvullende kennis moeten verwerven en
analyseren;
iii. rekening moeten houden met internationale normen en standaarden, waaronder ook
niet-bindende afspraken en besluiten in het kader van klimaatverdragen (zoals
COP-besluiten) en technische best practices;
iv. het beginsel van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden
en capaciteiten moeten toepassen, waarbij van ontwikkelde staten een hoger
ambitieniveau en strengere normen worden verwacht, met oog voor hun specifieke
nationale context;
v. preventief moeten handelen op basis van de waarschijnlijkheid en ernst van
potentiële schade, waarbij wetenschappelijke onzekerheid geen rechtvaardiging vormt
om maatregelen uit te stellen of na te laten;
vi. voorafgaand aan besluitvorming risico- en impactbeoordelingen moeten uitvoeren
van activiteiten die bijdragen aan broeikasgasemissies binnen hun rechtsgebied of
onder hun controle, op basis van de beste beschikbare wetenschap;
vii. en andere staten te goeder trouw moeten informeren en raadplegen wanneer
voorgenomen activiteiten een risico op aanzienlijke milieuschade opleveren of
collectieve klimaatdoelen kunnen ondermijnen.
570. Daarnaast bevestigt het Hof dat staten een zelfstandige verplichting tot internationale
samenwerking hebben om aanzienlijke milieuschade te voorkomen. Deze
samenwerkingsplicht is in het bijzonder relevant bij klimaatverandering, gezien het
grensoverschrijdende karakter daarvan en de noodzaak van een gemeenschappelijk
temperatuurdoel.
571. Het IGH maakt in zijn advies duidelijk dat het nalaten van Staten om passende
maatregelen te nemen om gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan door de
uitstoot van broeikasgassen, kan leiden tot aansprakelijkheid. De
verantwoordelijkheden van Staten strekken zich dan ook uit tot de productie,
consumptie en stimulering van fossiele brandstoffen:
Failure of a State to take appropriate action to protect the climate system from GHG emissions —
including through fossil fuel production, fossil fuel consumption, the granting of fossil
fuel exploration licences or the provision of fossil fuel subsidies — may constitute an
internationally wrongful act which is attributable to that State. The Court also
emphasizes that the internationally wrongful act in question is not the emission of
507 IGH 23 juli 2025, Advisory Opinion on the Obligations of States in Respect of Climate Change, para. 138.Pagina 134
572. GHGs per se, but the breach of conventional and customary obligations identified
under question (a) pertaining to the protection of the climate system from significant
harm resulting from anthropogenic emissions of such gases.

508
3.2.2.4 Ontwikkeling luchtvaart Schiphol niet op koers met de klimaatdoelen
Uit de Klimaat- en Energieverkenning 2025 volgt dat het “heel erg onwaarschijnlijk” is
dat Nederland het wettelijke klimaatdoel van 55 procent energiereductie in 2030 haalt;
de kans dat dat lukt is minder dan 5 procent (productie 175 RBV: PBL, Klimaat- en
Energieverkenning 2025).
509 Het Planbureau voor de Leefomgeving benadrukt:
Stevig structureel beleid is steeds urgenter
Er zijn steeds minder opties voor beleid dat 55 procent emissiereductie in 2030 mogelijk maakt die
geen serieuze economische pijn doen of maatschappelijke weerstand oproepen. Er
zijn ook weinig concrete plannen om emissiereductie na 2030 te realiseren. Daarom
is het van groot belang om meer stevige maatregelen te nemen, die een structurele
transitie ondersteunen voor een klimaatneutraal Nederland op de langere termijn.
Door uitstel wordt de toekomstige opgave groter en duurder
Daarbij blijft het belangrijk om te beseffen dat het doel van 55 procent emissiereductie in 2030 in lijn is
met klimaatneutraliteit in 2050. Als het doel in 2030 niet gehaald wordt, wordt de
uitdaging daarna alleen maar groter.
510
573. Voor de luchtvaart is het beeld nog zorgwekkender. In deze sector neemt de
klimaatimpact niet af maar toe, in weerwil van de hiervoor besproken verplichtingen
en verantwoordelijkheden. De Nederlandse Emissieautoriteit liet vorig jaar weten dat
de CO2-uitstoot van vliegverkeer binnen Europa in 2024 met maar liefst 17 procent
was gestegen (productie 176 RBV: Artikel Trouw d.d. 7 april 2025).
511
574. Het rapport van CE Delft Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart – haalbaarheid beleid
en mogelijke beleidsopties van november 2025 (productie 177 RBV) maakt duidelijk
dat ook hier een direct verband bestaat tussen de toegenomen uitstoot en het
toegenomen vliegverkeer:
De klimaatimpact van de luchtvaart is de afgelopen decennia toegenomen als gevolg van een sterke
toename van het vliegverkeer. Met het huidige beleid wordt tot 2030 een verdere
groei in CO2-uitstoot verwacht. Hiermee verschilt de luchtvaart sterk van andere
nationale sectoren, waar de CO2-uitstoot juist gestaag afneemt. Het aandeel van de
luchtvaart in de Nederlandse klimaatimpact neemt hierdoor naar verwachting toe
van 1,7% in 1990 naar 7,2% in 2030.
512
De technologische ontwikkelingen die de uitstoot zouden moeten verminderen wegen
niet op tegen de schade die door het toenemend vliegverkeer veroorzaakt wordt
(productie 178 RBV: Artikel The Guardian d.d. 6 mei 2025).
513 De sector zet met zijn
klimaatdoelen bijna volledig in op de ontwikkeling van duurzame brandstoffen en
nieuwe technologieën. In werkelijkheid is Sustainable Aviation Fuel nog lang niet in
voldoende mate ontwikkeld en beschikbaar om die reductie te kunnen verwezenlijken.
De European Court of Auditors (‘ECA’) signaleert in een rapport in 2023 dat SAF “is at
508 IGH 23 juli 2025, Advisory Opinion on the Obligations of States in Respect of Climate Change, para. 427.
509 PBL, Klimaat- en Energieverkenning 2025, 2025 (productie 175 RBV).
510 PBL, Klimaat- en Energieverkenning 2025, 2025 (productie 175 RBV), p. 6.
511 Trouw,
‘Voor het eerst in jaren stijgt de uitstoot van bedrijven: luchtvaart bereikt hoogste niveau ooit’
, 7
april 2025 (productie 176 RBV).
512 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 4.
513 Zie ook: The Guardian,
‘Aviation industry is ‘failing dramatically’ on climate, insiders say’
, 6 mei 2025
(productie 178 RBV).
575. Pagina 135
an early stage of development” en dat de productiecapaciteit van SAF in 2020 slechts
9% bedroeg van wat naar verwachting in 2030 nodig is om het EU-doel te behalen (6%
in 2030, waar de industrie zichzelf zelfs een doelstelling van 10% had opgelegd).
514 De
geluiden uit andere hoeken van de sector, Europa en de wereld benoemen eveneens
de grote uitdaging om in de vereiste hoeveelheid SAF te kunnen voorzien.
515
576. Ook het PBL signaleert dat de ontwikkeling van de productiecapaciteit een uitdaging
vormt,
516 en bovendien niet volstaat voor een effectief klimaatbeleid:
Om de inzet van fossiele kerosine in de luchtvaart te vervangen zijn biobrandstoffen en synthetische
brandstoffen het meest geëigend. Zoals hierboven beargumenteerd is, resulteert
inzet van hernieuwbare “drop-in fuels” in CO2-neutraliteit. Hierdoor wordt het
klimaateffect van vliegen echter maar ten dele beperkt. Zoals besproken kleven er
ook nog andere klimaatnadelen aan het gebruik van dit type brandstoffen. Zo is er
nog steeds sprake van uitstoot van luchtverontreinigende stoffen (zoals NOx en
fijnstof), de beschikbaarheid van voldoende SAF is onzeker en de productie van
synthetische kerosine is energie-inefficiënt. Daarnaast moet er rekening worden
gehouden met de nog relatief onbekende ‘niet CO2-gerelateerde’ klimaateffecten
door bijvoorbeeld de vorming van contrails hoog in de atmosfeer.
517
577. 578. De European Federation for Transport and Environment AISBL heeft in zijn rapport van
januari 2025 (productie 179 RBV) doorgerekend dat bij voortgaande groei van het
luchtvaartverkeer de absolute broeikasgasemissies substantieel blijven toenemen en
dat de klimaatdoelen van Parijs met technologische maatregelen en duurzame
brandstoffen niet haalbaar zijn zolang het vliegverkeer verder groeit.
518 Uit
toonaangevend wetenschappelijk onderzoek van Kloewer et al. naar de bijdrage van de
luchtvaart aan mondiale opwarming volgt dat zelfs bij een combinatie van zeer
ambitieuze emissiereducties en een substantiële beperking van het luchtverkeer
hooguit stabilisatie van de door de luchtvaart veroorzaakte opwarming kan worden
bereikt.
519
Ook uit onderzoek van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum in opdracht van
Schiphol blijkt dat de luchtvaart hevig uit de pas loopt met het klimaatakkoord van
Parijs (productie 180 RBV: NLR, januari 2024):
514 ECA, Special report The EU’s support for sustainable biofuels in transport: An unclear route ahead, 2023, te
raaplegen via https://www.eca.europa.eu/en/publications?ref=sr-2023-29, p. 19 onder 31.515 Bijvoorbeeld European Alternative Fuels Observatory, Sustainable Aviation Fuels (SAF) and other
Alternative Fuels Used for Aviation, te raadplegen via
https://alternative-fuels-observatory.ec.europa.eu/transport-mode/aviation/general-information-and-conte
xt; Eurocontrol, Think Paper #2, 17 oktober 2024, te raadplegen via
https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2024-10/eurocontrol-think-paper-22-long-haul-decarb.pdf;
ICCT, Working paper: Estimating sustainable aviation fuel feedstock availability to meet growing European
Union demand, 8 maart 2021, te raadplegen via
https://theicct.org/publication/estimating-sustainable-aviation-fuel-feedstock-availability-to-meet-growing-
european-union-demand; CSTT, Evaluation of KLM’s climate plan, 5 juni 2024, te raadplegen via
https://pure.buas.nl/en/publications/evaluation-of-klms-climate-plan/, p. 5.
516 PBL, Klimaatneutrale luchtvaart in 2050, 26 maart 2024, te raadplegen via
https://www.pbl.nl/publicaties/klimaatneutrale-luchtvaart-in-2050, p. 35, 50.
517 PBL, Klimaatneutrale luchtvaart in 2050, 26 maart 2024, te raadplegen via
https://www.pbl.nl/publicaties/klimaatneutrale-luchtvaart-in-2050, p. 33.
518 European Federation for Transport and Environment AISBL, Down to Earth: Why European aviation needs
to urgently address its growth problem, januari 2025 (productie 179 RBV).
519 Klöwer et al., 2021. Quantifying aviation’s contribution to global warming, Environ. Res. Lett. 16 104027,
https://essopenarchive.org/users/530394/articles/597375-quantifying-aviation-s-contribution-to-global-war
ming.Pagina 136
Wil de Nederlandse luchtvaart haar bijdrage leveren aan het beperken van de mondiale opwarming
tot maximaal 1,5 graad […], dan moet de CO2 uitstoot van vluchten die vanaf
Schiphol vertrekken drastisch omlaag.
520
579. 580. 581. De CO2-reductie die nodig is om binnen de door het IPCC afgeleide koolstofbudgetten
te blijven teneinde de opwarming van de aarde tot 1,5°C te beperken, bedraagt voor
Schiphol in 2030 tussen de 32 en 66 procent. Het CO2-emisieniveau in 2030 is de
belangrijkste determinant voor de totale cumulatieve uitstoot in 2050;521 latere
reducties via SAF en efficiëntie kunnen een overschrijding vóór 2030 niet meer
compenseren.
522 De huidige maatregelen binnen de sector, exclusief compensatie, zijn
daarvoor onvoldoende. Daarom zijn volgens het NLR ingrijpende vraagbeperkende
maatregelen noodzakelijk, die uiterlijk in 2030 moeten zijn ingevoerd. Daarbij zou,
naast algemene capaciteitsreductie, met name kunnen worden ingezet op de vraag
naar vluchten boven een bepaalde afstand.
523 De in het rapport doorgerekende
Parijs-compatibele koolstofbudgetten impliceren dat de capaciteit van Schiphol in 2030
uit zou komen op een niveau substantieel onder dat van 2019, met een bandbreedte
van circa 210.000 tot 490.000 vliegtuigbewegingen per jaar, afhankelijk van het
gekozen klimaatscenario en de aan de luchtvaart toegerekende omvang van het
resterende CO₂-budget.
524
CE Delft heeft ook ten aanzien van het al niet te ambitieuze klimaatdoel voor 2030 uit
de Luchtvaartnota en het Akkoord Duurzame Luchtvaart (dat in 2030 de uitstoot van
vertrekkende vluchten met een internationale bestemming niet hoger mag zijn dan in
2005), geconcludeerd dat dit hoogstwaarschijnlijk niet wordt gehaald.
525 CE Delft
baseert zich daarbij mede op de prognose van de Klimaat- en Energieverkenning 2024
en op de studies Welvaart en Leefomgeving 2025.
526
Uit de studie van SEO naar de gevolgen van de invoering van een klimaatplafond volgt
bovendien dat,
“met het veronderstelde duurzaamheidsbeleid, het klimaatdoel niet
wordt gehaald als er meer dan 450.000 vluchten op Schiphol zijn in 2030. Dit niveau is
lager dan de huidige maximumcapaciteit op Schiphol (478.000). Dit wil zeggen dat de
doelstelling voor 2030, aangenomen dat de capaciteit in 2030 volledig wordt benut,
ook volgens deze studie niet wordt gehaald”
527
.
520 Dit citaat komt uit het artikel: NLR, Drastische CO2- reductie nodig voor Nederlandse luchtvaart, 29
november 2024, te raadplegen via
https://www.nlr.org/nl/newsroom/nieuws/drastische-co2-reductie-nodig-voor-nederlandse-luchtvaart dat
gebaseerd is op het rapport NLR, CO2 reduction targets for Amsterdam Airport Schiphol based on remaining
IPCC CO2 budgets up to 2050, januari 2024 (productie 180 RBV).521 NLR, CO2 reduction targets for Amsterdam Airport Schiphol based on remaining IPCC CO2 budgets up to
2050, januari 2024 (productie 180 RBV), p. 10.
522 NLR, CO2 reduction targets for Amsterdam Airport Schiphol based on remaining IPCC CO2 budgets up to
2050, januari 2024 (productie 180 RBV), p. 11.
523 NLR, CO2 reduction targets for Amsterdam Airport Schiphol based on remaining IPCC CO2 budgets up to
2050, januari 2024 (productie 180 RBV), p. 13.
524 NLR, CO2 reduction targets for Amsterdam Airport Schiphol based on remaining IPCC CO2 budgets up to
2050, januari 2024 (productie 180 RBV), p. 16.
525 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), pp. 19-21.
526 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), pp. 37-38.
527 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 20, onder verwijzing naar SEO, Impact of a CO2
ceiling on airline market access at Schiphol, 24 februari 2025, te raadplegen via
https://cedelft.eu/publications/exploration-of-aviation-climate-targets/.Pagina 137
582. De verhouding tussen de emissieprognoses en de verschillende doelstellingen is door
de CE-Delft als volgt grafisch uitgedrukt:
583. Daarbij merkt CE Delft bovendien op:
Aangezien de 2030-doelstelling al over vier jaar is, kan praktisch gezien alleen nog beleid dat op korte
termijn wordt aangekondigd bijdragen aan het behalen van deze doelstelling.
Hiermee heeft de aankomende kabinetsperiode de laatste kans om met aanvullend
beleid te komen om het 2030-doel te halen.
528
584. Voorts is onzeker of de doelstellingen in 2050 en 2070 kunnen worden gehaald. CE
Delft verwijst daarbij onder meer naar de WLO 2025, waaruit volgt dat de doelstelling
voor de luchtvaart voor 2050 wel gehaald kan worden bij ‘versneld’ klimaatbeleid,
maar niet bij ‘vertraagd’ klimaatbeleid:
Als de ontwikkeling van internationaal en Europees klimaatbeleid […] vertraagt, zoals nu lijkt te
gebeuren, dan is volgens de WLO de kans groot dat de doelstelling alsnog buiten
bereik komt.
529
585. Vanwege die onzekerheid pleit CE Delft voor het invoeren van een CO2-plafond. Met
objectieve en objectieve en absolute milieunormen die bepalen hoeveel vliegverkeer
past binnen de milieuruimte die er is, worden volgens CE Delft de klimaatdoelstellingen
beter geborgd, terwijl zij tevens perspectief aan de sector bieden..
”530 CE Delft noemt
daarna ook andere beleidsopties, waaronder een verdere verhoging van de
vliegbelasting en een beperking van de capaciteit. In dat verband verwijst CE Delft naar
het feit dat de Staat de eerder aangekondigde reductie tot 440.000
vliegtuigbewegingen heeft verlaten, en juist weer groei in het vooruitzicht heeft
gesteld:
Dit houdt in dat, wanneer er stillere vliegtuigen in gebruik worden genomen, dit tot een groei van de
capaciteitslimiet leidt. De nieuwe vliegtuigen zijn weliswaar stiller, maar voor het
528 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 21.529 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 23.
530 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 29.Pagina 138
klimaat en overige milieueffecten kan dit toch tot extra belasting zorgen.
531
[…]
De update van de effectenstudie voor het CO2-plafond toonde aan dat bij een capaciteit van 440.000
vluchten per jaar de doelen in 2030 in alle scenario’s gehaald worden (CE Delft,
2022b).

532
3.2.2.5 De Staat handelt in strijd met zijn klimaatverplichtingen door onvoldoende concrete en
effectieve doelen te stellen voor het vliegverkeer op Schiphol
586. Duidelijk is dat de Staat zowel in het Schipholdossier als voor wat betreft de wettelijke
klimaatdoelen niet op koers ligt om de voorgenomen reductie van CO2-uitstoot
(CO-equivalente uitstoot nog daargelaten) te verwezenlijken. Uit ramingen volgt dat
met het huidige beleid het wettelijke reductiedoel voor 2030 niet zal worden behaald,
terwijl ook de voor de luchtvaart geformuleerde reductiedoelstellingen buiten bereik
blijven.
587. Dat de doelen voor de luchtvaart niet wettelijk zijn vastgelegd, doet niet af aan de
verantwoordelijkheid van Staten om alle passende maatregelen te nemen om de
opwarming van de aarde tot 1.5֯ C te beperken en verdere klimaatschade te
voorkomen. Zeker in het licht van de vaststelling dat Nederland met het huidige beleid
zijn wettelijke klimaatdoelen niet zal behalen, kan de Staat niet volstaan met
vrijblijvende ambities voor de meest klimaatbelastende activiteiten die onder zijn
verantwoordelijkheid plaatsvinden. Dit noopt ertoe dat het vliegverkeer van Schiphol,
gelet op de omvang en voorzienbare gevolgen van de daarmee samenhangende
broeikasgasemissies, een expliciete, concrete en toetsbare plaats krijgt binnen het
nationale klimaatbeleid.
588. Zelfs als de Staat de wettelijke klimaatdoelen nog wel zou kunnen behalen, betekent
dat niet dat doelen voor de luchtvaart uitsluitend facultatief zijn. Het vliegverkeer van
Schiphol vormt immers een significant onderdeel van totale CO2 (en CO2-equivalente)
uitstoot van Nederland. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat de bescherming
van de rechten van art. 2 en 8 EVRM praktisch en effectief moet zijn. Dat brengt mee
dat bij de beoordeling van de klimaatverplichtingen van Nederland, gekeken moet
worden naar de daadwerkelijke emissies en hun effecten (in binnen- en buitenland), en
dus niet enkel naar de emissies die binnen een beperkt wettelijk beoordelingskader
relevant zijn. Daarbij geldt dat de te treffen maatregelen en op te stellen regelgeving ex
ante geschikt moeten zijn om bestaande en voorzienbare, mogelijk onomkeerbare
gevolgen van klimaatverandering te mitigeren.
533
589. Uit Klimaseniorinnen volgt dat de beoordelingsmarge van Staten in klimaatzaken
beperkt is als het gaat om de noodzaak van effectieve klimaatbescherming en het
vaststellen van de daartoe vereiste doelen, terwijl Staten een ruime
beoordelingsmarge toekomt bij de keuze van de middelen om die doelen te realiseren:
543. Taking as a starting-point the principle that States must enjoy a certain margin of appreciation in
this area, the above considerations entail a distinction between the scope of the
margin as regards, on the one hand, the State’s commitment to the necessity of
combating climate change and its adverse effects, and the setting of the requisite
531 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 27.532 CE Delft, Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart: Haalbaarheid met huidig beleid en mogelijke
beleidsopties, november 2025 (productie 177 RBV), p. 28.
533 “
…the State’s primary duty is to adopt, and to effectively apply in practice, regulations and measures
capable of mitigating the existing and potentially irreversible, future effects of climate change”
, EHRM 9 april
2024, nr. 53600/20 (Verein Klimaseniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland), para. 545.Pagina 139
aims and objectives in this respect, and, on the other hand, the choice of means
designed to achieve those objectives. As regards the former aspect, the nature and
gravity of the threat and the general consensus as to the stakes involved in ensuring
the overarching goal of effective climate protection through overall GHG reduction
targets in accordance with the Contracting Parties’ accepted commitments to achieve
carbon neutrality, call for a reduced margin of appreciation for the States. As regards
the latter aspect, namely their choice of means, including operational choices and
policies adopted in order to meet internationally anchored targets and commitments
in the light of priorities and resources, the States should be accorded a wide margin
of appreciation.
590. Net als in Klimaseniorinnen heeft de Nederlandse Staat zich weliswaar klimaatdoelen
gesteld, maar is op voorhand duidelijk dat die doelen voor 2030 (zowel het wettelijk
klimaatdoel van 55% reductie ten opzichte van 1990, als het luchtvaartdoel om de
uitstoot in 2030 terug te brengen tot het niveau van 2005) niet zullen worden behaald.
Daarmee wordt ook het behalen van de lange termijndoelen steeds onwaarschijnlijker
– zeker in het licht van het feit dat de Staat alweer groeiruimte in het vooruitzicht stelt,
zonder de CO2-impact daarvan zichtbaar in zijn belangenafweging mee te wegen. Op
grond van het EVRM en het internationaal gewoonrecht is de Staat daarom verplicht
om nu passende regelgeving en beleidsmaatregelen vast te stellen om
broeikasgasemissies te reduceren en ernstige klimaatschade te voorkomen. Dat kan
bijvoorbeeld door het invoeren van een CO2-plafond, en/of door andere maatregelen
zoals bijvoorbeeld door CE Delft geschetst; die afweging is uiteindelijk aan de Staat.
Het uitblijven van toereikende en afdwingbare doelstellingen voor het vertrekkend
internationale vliegverkeer van Schiphol is, gelet op de ernst en voorzienbaarheid van
de daarmee samenhangende klimaatschade, onrechtmatig. RBV heeft daartoe haar
vorderingen nader gespecificeerd.
591. In elk geval heeft de Staat geen passende belangenafweging gemaakt in het licht van
de enorme klimaateffecten van het vliegverkeer van Schiphol, boven op de ernstige
hinder en slaapverstoring waar omwonenden nu concreet onder lijden.
592. Uit de hiervoor besproken jurisprudentie van het EHRM en uit de Advisory opinion van
het ICJ volgt dat climate protection should carry considerable weight in the balancing of
any competing considerations.
534 In de wetenschap dat Nederland zijn wettelijke
klimaatdoel niet zal halen, en bovendien niet op koerst ligt bij de zelf overeengekomen
reductiedoelen voor de luchtvaart (nog bovenop de andere in dit onderdeel
omschreven belangen), kon (en kan) de Staat niet redelijkerwijs tot de conclusie komen
dat er een passend evenwicht was (en is) gevonden tussen al die belangen van
omwonenden ter bescherming van een gezonde leefomgeving enerzijds, en de
economische belangen van de luchtvaart anderzijds.
593. Het voorgaande dient dus ook nadrukkelijk een rol te spelen in de beoordeling van de
vorderingen van RBV in het kader van de fair balance en het gevorderde reductiebevel
(alsmede de in dit hoger beroep gevorderde verklaring voor recht dat het onrechtmatig
is om – tot de vastgestelde onrechtmatigheden zijn weggenomen – meer dan 440.000
vliegtuigbewegingen toe te staan op Schiphol, althans de capaciteit te laten groeien ten
opzichte van gebruiksjaar 2026)..

3.2.3 Luchtkwaliteit
3.2.3.1 Nieuwe informatie bevestigt de standpunten van RBV
594. RBV heeft in eerste aanleg toegelicht dat omwonenden worden blootgesteld aan te
hoge concentraties schadelijke stoffen, dat de totale uitstoot van schadelijke stoffen
534 EHRM 28 oktober 2025, nr. 34068/21 (Greenpeace Nordic e.a. t. Noorwegen), para. 282-283.Pagina 140
door het luchtverkeer niet gereguleerd is en dat die totale uitstoot toeneemt met het
aantal vliegtuigbewegingen (dagvaarding, 7.2.5.1, pleitnota randnrs. 146-149).
595. De ILT concludeerde in de Staat van de luchtvaart 2025 nog over de uitstoot:
Luchtvaart veroorzaakt schadelijke uitstoot (emissies), zowel op de grond als in de lucht. De
ILT-Luchtvaartautoriteit constateerde ook in 2024 dat luchtvaartmaatschappijen zich
houden aan de emissieregels. We zien echter dat de regels te ruim zijn of dat regels
ontbreken. Dit zorgt er voor dat het moeilijk is om als toezichthouder bij te dragen
aan lagere emissies. [onderstreping adv.] 535
596. In december 2023 heeft de Staat vier onderzoeken gepubliceerd over de effecten van
de luchtvaart op de lokale luchtkwaliteit, waaruit zou volgen dat de bijdrage van de
luchtvaart op de lokale luchtkwaliteit evenwel beperkt zou zijn (productie 66-69
Staat).
536 Daar beriep de Staat zich in eerste aanleg ook op.
537 In september 2024 zijn
twee vervolgonderzoeken gepubliceerd met vergelijkbare conclusies.
538 Omdat er
desondanks “maatschappelijke zorgen” bleven over de luchtkwaliteit, heeft de Staat
een onafhankelijke expertgroep gevraagd om de onderzoeken te beoordelen.
539
597. De zorgen bleken terecht. De expertgroep heeft fundamentele kritiek: er zijn een
aantal onderzoeken uitgevoerd, maar er is geen overkoepelende onderzoeksvraag en
er mist een duidelijke samenhang tussen de onderzoeken (productie 181 RBV:
Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, 19 december
2024).
540 Een vertaling van de resultaten naar gezondheidseffecten is niet eens
onderdeel geweest van de onderzoeken.
541 Ook is er een “te beperkte keuze van
onderzochte stoffen en bronnen” gehanteerd voor het in beeld brengen van de
bijdrage van de luchtvaart aan de lokale luchtkwaliteit, en een te beperkte
verantwoording voor aannames, methoden en modellen.
542 De conclusie is helder: de
onderzoeksresultaten leveren “onvoldoende inzicht in de risico’s voor de gezondheid”
.
543
598. Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd, zoals onderzoeken naar de concentraties
ZZS op en rondom Nederlandse luchthavens. TNO onderzocht eerst de uitstoot van ZZS
door vliegverkeer. NLR heeft daarna de verspreiding van die uitstoot berekend, en waar
mogelijk vergeleken met de Maximaal Toelaatbare Risiconiveaus (“MTR”).
544 In dat
onderzoek werden vier specifieke ZZS beoordeeld. In een aanvullend onderzoek uit
2024 zijn vier andere ZZS beoordeeld.
545
535 ILT, Staat van de luchtvaart 2025, mei 2025 (productie 162 RBV), p. 20.
536 Kamerbrief 21 december 2023, Effecten van de luchtvaart op lokale luchtkwaliteit (productie 66 Staat), p.
1.
537 Pleitnotities Staat d.d. 30 januari 2024, onder 6.2.
538 Kamerbrief d.d. 17 december 2024, Luchtvaartbeleid, Kamerstukken II 2024/25, 31 936, nr. 1174.
539 Kamerbrief d.d. 25 april 2025, Vervolg op de onderzoeken naar het effect van luchtvaart op de lokale
luchtkwaliteit, p. 2.
540 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 2.
541 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 3.
542 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 3.
543 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 4.
544 NLR, Concentraties zeer zorgwekkende stoffen op en rondom Nederlandse luchthavens, oktober 2023
(productie 67 Staat), p. 2.
545 NLR, Zeer Zorgwekkende Stoffen concentraties rondom Nederlandse luchthavens, augustus 2024.Pagina 141
599. Het NLR concludeert in de twee onderzoeken dat alle acht ZZS voldoen aan de MTR.
Tegelijkertijd stelt het NLR vast:
In Nederland bestaan er wel normen voor de uitstoot van ZZS door de industrie, maar niet voor de
uitstoot van mobiele bronnen zoals vliegtuigen. Ook ontbreekt momenteel het
inzicht in de uitstoot van ZZS door de luchtvaart en de daaruit voortkomende
gevolgen voor de concentraties op leefniveau.
546
600. De expertgroep is bovendien zeer kritisch over de verrichtte onderzoeken.
601. Over het verkennende onderzoek van TNO over de emissies van ZZS op de relevante
Nederlandse luchthavens stelt zij onder meer vast dat i) verschillende ZZS zijn buiten
beschouwing gelaten; ii) verschillende bronnen van ZZS zijn buiten beschouwing
gelaten; iii) dit een verkennend onderzoek is dat geen compleet beeld geeft en als
zodanig niet of beperkt bruikbaar is als basis voor de beoordeling van blootstelling aan
ZZS (wat wel gebeurd is in de onderzoeken van het NLR); iv) de impact van de emissies
op de gezondheid onvoldoende zijn onderzocht, er zijn meer en actuelere inzichten in
de effecten dan in het rapport wordt gesuggereerd.
547
602. Over de twee NLR rapporten over concentraties van ZZS op en rondom de Nederlandse
luchthavens (productie 67 Staat en het vervolg NLR-rapport van augustus 2024548), stelt
zij onder meer vast dat i) de basis voor het onderzoek wordt gevormd door het
verkennende emissies-onderzoek van TNO met de inherente zwaktes, waardoor “a
priori geen vergaande conclusies getrokken [kunnen] worden over concentraties van
ZZS rondom Nederlandse luchthavens”; ii) verschillende ZZS ten onrechte niet worden
meegenomen, zoals de niet-vluchtige PAK, lood en nikkel; iii) er relatief veel vormen
van emissies buiten het onderzoek worden gelaten; vi) het rekenmodel voor de
vertaling van de emissies naar concentraties in de omgeving “een grote blackbox” is; iv)
een (globale) onzekerheidsanalyse ontbreekt; vi) er wordt niet of nauwelijks
gebruikgemaakt van de in de literatuur reeds beschikbare inzichten, daar waar wel
wordt verwezen naar andere studies roept de uitwerking ervan vragen op; en vii) de
gepresenteerde informatie over benzeen sterk verouderd is waardoor de relatieve
bijdrage van Schiphol mogelijk veel groter is.
549
603. In het bijzonder wijst ook de expertgroep op de uitzonderingspositie de Schiphol
kennelijk geniet als het gaat om de minimalisatieverplichting:
Voor bedrijven is een minimalisatieverplichting, maar een luchthaven is geen bedrijf. Moet Schiphol
niet gezien worden als een milieubelastende activiteit onder de Omgevingswet met
de daarbij horende verplichtingen? 550
604. En toont de expertgroep zich kritisch over het gebruik van de MTR:
De MTR keuzes zijn onderbouwd. Hoe verhoudt zich een grenswaarde met het voorzorgsprincipe?
Waar komt de MTR vandaan? MTR’s kunnen verouderen, veranderen, bij
blootstelling, wat is het cumulatieve effect? 551
546 NLR, Zeer Zorgwekkende Stoffen concentraties rondom Nederlandse luchthavens, augustus 2024.547 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), pp. 5-6.
548 NLR, Zeer Zorgwekkende Stoffen concentraties rondom Nederlandse luchthavens, augustus 2024.
549 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), pp. 3, 6-7, 10.
550 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 4.
551 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 4.Pagina 142
605. RBV benadrukt nog eens dat ZZS “de gevaarlijkste stoffen voor mens en milieu” zijn,
552
reden waarom er een minimalisatieverplichting geldt. Die verplichting blijft ook
bestaan als het immissieniveau in de lucht lager is dan het MTR.
606. Voorts heeft de Staat onderzoek laten doen naar de bijdrage van de luchtvaart aan de
lokale luchtkwaliteit (productie 68 Staat en de vervolgnotitie van Adecs van augustus
2024553). In dat onderzoek zijn stikstofdioxide (NO2), fijnstof (PM10, PM2,5)
zwaveldioxide (SO2), koolstofmonoxide (CO), vluchtige organische stoffen (VOS) en de
ZZS formaldehyde, benzeen en naftaleen rond Schiphol in kaart gebracht. Ook ten
aanzien van die onderzoeken heeft de expertgroep fundamentele kritiek.
554 Ten
aanzien van het nut van het onderzoek merkt zij op:
Er is geen duidelijke onderzoeksvraag of hypothese gesteld. De relatieve concentraties zijn in kaart
gebracht. Gezien de methodologische bezwaren is de vraag welke betekenis heeft in
de zin van de effecten op de (gezondheid in de) omgeving van luchthavens. Voor alle
stoffen geldt dat de concentraties boven de WHO-advieswaarden liggen. Er wordt
geen inzicht gegeven in eventuele cumulatieve effecten op de gezondheid.
555
607. De onderzoeken die de Staat heeft laten uitvoeren naar de luchtkwaliteit zeggen dus
niets over de impact van de luchtvaart op de gezondheid van omwonenden. Ten eerste
vertonen de onderzoeken ernstige mankementen, een deugdelijk, samenhangend
onderzoek is nooit gedaan. Ten tweede zien de onderzoeken slechts op de uitstoot en
wordt er niet gekeken naar de (cumulatieve) effecten op de gezondheid.
608. Om de gezondheid volwaardig mee te kunnen wegen in het Schipholbeleid, heeft de
MRS in lijn met de kritiek van de expertgroep de minister verzocht een adviesaanvraag
in te dienen bij de Gezondheidsraad voor (productie 182 RBV: Brief MRS d.d. 3
september 2025):
Een actuele, integrale beoordeling van de impact van Schiphol op de volksgezondheid.
556
609. De Gezondheidsraad heeft voor het laatst in 1999 advies uitgebracht over de
gezondheidsimpact van grote luchthavens. Verschillende organisaties, waaronder RBV,
maar ook organisaties als Natuur & Milieu, Urgenda, Greenpeace, Milieudefensie en
het Longfonds, hebben middels het ‘Manifest gezondheid en luchtvaart’ de minister
van IenW en Volksgezondheid daar eveneens toe opgeroepen.
557
610. De minister schrijft in zijn Kamerbrief in reactie op dit verzoek dat een dergelijk
onderzoek (nog) niet nodig wordt geacht. Daartoe wijst hij op de onderzoeken die al
plaats hebben gevonden, en op het vervolgonderzoek dat nog loopt (“met name
gericht op de relatieve bijdrage van luchtvaartemissies”
, en het onderzoek naar
552 Vgl. Informatiepunt leefomgeving, het kenniscentrum van de overheid,
https://iplo.nl/thema/zeer-zorgwekkende-stoffen-zzs/.
553 Adecs, Notitie bijdrage luchtvaart aan lokale luchtkwaliteit, 6 augustus 2024, te raadplegen via:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/09/17/bijlage-3-rapport-bijdrage-luchtvaart-aan
-lokale-luchtkwaliteit.
554 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), pp. 8-9.
555 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 9.
556 Brief MRS aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat d.d. 3 september 2025, Adviesaanvraag
Gezondheidsraad over gezondheidseffecten van Schiphol (productie 182 RBV), p. 3.
557 Manifest Gezondheid en Luchtvaart, oproep tot een onafhankelijk advies door de Gezondheidsraad,
gesteund door RBV e.a., 10 september 2025, te raadplegen via
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2025/11/04/bijlage-2-manifest-gezondheid-en-luchtvaa
rt-2025.Pagina 143
gezondheidskundige grenswaarden van UFP (ultrafijnstof).
558 Ook is er veel aandacht
geweest voor de negatieve effecten van vliegtuiggeluid. Een onafhankelijk advies van
de Gezondheidsraad heeft daarom volgens de minister thans nog geen meerwaarde.
559
611. Geen van de onderzoeken zien echter op de gezondheidseffecten van de uitstoot van
alle verschillende schadelijke stoffen terwijl de expertgroep signaleerde dat “voor alle
stoffen geldt dat de concentraties boven de WHO-advieswaarden liggen”
.
560 Ook wordt
– anders dan de expertgroep adviseerde – geen onderzoek gedaan naar de
cumulatieve effecten van het vliegverkeer op de gezondheid.
612. Ten aanzien van de cumulatieve effecten op de gezondheid heeft de minister in een
aparte brief aan de MRS nog gewezen op de MilieuGezondheidsRisico-indicator
(“MGR”) die is ontwikkeld voor de cumulatie van verschillende milieufactoren. Die is in
2017 door het RIVM specifiek toegepast op de Schipholregio (productie 183 RBV: Brief
minister IenW aan MRS d.d. 28 november 2025).
561 Daarbij wordt miskend dat de
MGR slechts ziet op geluidbelasting en luchtverontreiniging door fijnstof, ultrafijnstof
en elementair koolstof.
562 Ook de MGR geeft dus geenszins een volledig beeld van de
cumulatieve effecten van de luchtvaart op de gezondheid.
613. In diezelfde brief beroept de minister zich overigens ook op de stelling dat “de bijdrage
van luchtvaart aan de lokale luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven
vooralsnog beperkt lijkt te zijn”
,
563 terwijl de expertgroep een jaar eerder al
concludeerde dat juist die conclusie op basis van de verrichte onderzoeken niet
getrokken kan worden.

564
3.2.3.2 Conclusie luchtkwaliteit
614. De onderzoeken die sinds de eerste aanleg gedaan zijn doen niet af aan het geen in de
dagvaarding naar voren is gebracht over de schadelijke effecten van uitstoot door
vliegverkeer. Gelet op de gezondheidseffecten en de verscherpte WHO-normen uit
2021, zou de uitstoot van schadelijke stoffen in lijn met het voorzorgbeginsel tot een
minimum moeten worden beperkt. Dat geldt in het bijzonder voor ultrafijnstof, waar
geen wettelijke grenswaarde voor bestaat. Toch is het beleid van de Staat op geen
enkele manier gericht op vermindering op die effecten, maar op het benutten van de
ruimte die door de wettelijke grenswaarden geboden wordt – voor zover er al
wettelijke grenswaarden zijn.
615. Ook los van een zelfstandige grondslag voor onrechtmatigheid, werkt hetgeen RBV
over de luchtkwaliteit heeft aangevoerd in eerste aanleg en hoger beroep door in de
(nader gespecificeerde) vorderingen van RBV:
ix. ZZS zijn de gevaarlijkste stoffen voor mens en milieu, reden waarom er een
minimalisatieverplichting geldt voor bedrijven. Vliegverkeer is daarvan uitgezonderd.
De uitstoot van zzs door vliegverkeer is dan ook sterk gestegen met de toename van
558 Kamerbrief d.d. 4 november 2025, luchtvaartemissies en gezondheid, pp. 3-4.559 Kamerbrief d.d. 4 november 2025, luchtvaartemissies en gezondheid, p. 4.
560 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p.9.
561 Brief minister van Infrastructuur en Waterstaat aan MRS d.d. 28 november 2025, Adviesaanvraag
Gezondheidsraad over gezondheidseffecten (productie 183 RBV), p. 2.
562 Commissie MER, Advies notitie reikwijdte en detailniveau voor het milieueffectrapport, 10 september 2024
(productie 140 RBV), p. 20.
563 Brief minister van Infrastructuur en Waterstaat aan MRS d.d. 28 november 2025, Adviesaanvraag
Gezondheidsraad over gezondheidseffecten (productie 183 RBV), p. 3
564 Expertgroep effecten luchtvaartemissies op lokale luchtkwaliteit, Deskundigenoordeel over onderzoeken
effecten luchtvaart op lokale luchtkwaliteit, 19 december 2024 (productie 181 RBV), p. 4.Pagina 144
het vliegverkeer. De Staat handelt in ieder geval onrechtmatig door geen
minimalisatieverplichting op te leggen ten aanzien van het vliegverkeer.
x. Het feit dat de Staat geen deugdelijk onderzoek heeft gedaan naar de cumulatieve
(gezondheids)effecten van de luchtvaart op de gezondheid leidt tot de conclusie dat
de Staat geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt op grond van art. 8 EVRM.
xi. De omstandigheden dat i) het de WHO-normen voor schadelijke stoffen rondom
Schiphol ruimschoots worden overschreden, ii) het RIVM concludeerde dat inkrimping
van de luchtvaart de enige optie is om de WHO-waarden voor schadelijke stoffen te
halen in 2030 (vgl. randnr. 452 t/m randnr. 454 van de dagvaarding) en iii) de uitstoot
van ultrafijnstof en ZZS in het kader van het voorzorgsbeginsel sowieso zoveel
mogelijk moet worden beperkt, dienen ook een rol te spelen in de toewijzing van de
reductievordering en de bij eiswijziging gevorderde verklaring voor recht dat het
onrechtmatig is om – tot de vastgestelde onrechtmatigheden zijn weggenomen –
meer dan 440.000 vliegtuigbewegingen toe te staan op Schiphol, althans de capaciteit
te laten groeien ten opzichte van gebruiksjaar 2026.