Klimaatparagraaf
Klimaat
Deze klimaatparagraaf is een beknopte weergave van paragraaf 4.2.2. uit het Memorie van Antwoord. Voor de onderbouwing en bewijsvoering van de items in deze klimaatparagraaf verwijzen wij u dus graag naar ons MvA. Daarin zijn in paragraaf 4.2.2. alle voetnoten en productienummers opgenomen.
Voor de eisen van de RBV in het hoger beroep verwijzen wij naar onze website Eisen hoger beroep. Eén van onze eisen luidt: “toereikende en afdwingbare klimaatdoelstellingen vast te leggen voor het (vertrekkend internationale) vliegverkeer van Schiphol“.
In onderstaande paragraaf leggen wij uit waarom wij deze eis hebben gesteld.
De klimaateffecten van het vliegverkeer
Aan het vliegverkeer rond Schiphol is een gigantische hoeveelheid CO2-uitstoot verbonden. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek was de totale CO2-uitstoot van alle vertrekkende internationale vluchten vanaf Nederlandse luchthavens in 2019 ongeveer 12 megaton. CE Delft hanteert een iets andere berekeningswijze en gaat uit van 11,1 Mton Co2. Daarvan is ruim 95% toe te schrijven aan vluchten via Schiphol (ca. 10,5 Mton CO2). KLM is op haar beurt verantwoordelijk voor zo’n 45% van de uitstoot vanaf Schiphol.
Daarbij is van belang dat volgens onderzoeken andere klimaateffecten die aan de operatie van Schiphol verbonden zijn – zoals de vorming van condensatiesporen (contrails) en de uitstoot van stikstofoxiden op hoogte – in nog sterkere mate aan klimaatverandering bijdragen: het netto opwarmende effect van niet-CO2-emissies (uitgedrukt in CO2-equivalent) is volgens onderzoek ongeveer twee keer zo groot als dat van CO2 in de luchtvaart (66%). Dat uitgangspunt wordt ook door Schiphol in haar duurzaamheidsrapportage onderschreven. CE Delft berekende in opdracht van het ministerie van I&W dat voor de vertrekkende vluchten van Schiphol de bijdrage van CO2-equivalenten aan klimaatverandering maar liefst 75% bedraagt. De weging van die niet-CO2 emissies kent evenwel veel variabelen en onzekerheden. In richtlijnen voor luchtvaartspecifieke kostenbatenanalyses wordt geadviseerd een behoudende emissiewegingsfactor van 2 te hanteren (hoewel het onderzoek van CE Delft voor Schiphol dus uitkomt op een CO₂-equivalentiefactor van rond de 4). De aan Schiphol toegeschreven uitstoot van 10,5 Mton CO2 in 2019 staat zo beschouwd voor 21 Mton CO2-equivalent. Ook op basis van die behoudende inschatting is het vliegverkeer op Schiphol veruit de grootste veroorzaker van klimaatschade in Nederland.
Klimaatdoelen en de luchtvaart
Ondanks – of vermoedelijk: vanwege – deze enorme klimaatimpact van het vliegverkeer, zijn de emissies van de internationale luchtvaart uitgezonderd van de klimaatdoelen van het Klimaatakkoord van Parijs en de Nederlandse Klimaatwet. De Nederlandse Klimaatwet vormt de implementatie van de Europese Klimaatwet, op grond waarvan de emissies in 2050 tot netto nul moeten zijn teruggebracht en in 2030 met 55% moeten zijn gereduceerd ten opzichte van 1990. Wel vallen vluchten binnen de Europese Economische Ruimte onder het EU-ETS systeem.
De EU heeft in 2021 in het kader van Fitfor55 nadere milieudoelen ontwikkeld, die ook op de luchtvaart zien. Om aan de EU-brede doelstelling klimaatneutraal te worden te voldoen, is onder meer het ETS in 2023 aangescherpt; op grond van Richtlijn 2023/958 worden de gratis CO2-rechten die mogelijk waren voor de vliegindustrie versneld afgebouwd en is er een jaarlijks dalend emissieplafond vastgelegd. ReFuelEU Aviation is een programma voor intra-Europese en vertrekkende intercontinentale vluchten dat voorziet in een oplopende bijmengverplichting voor hernieuwbare brandstof. Onder de Energy Taxation Directive komt er voorts een kerosinebelasting op intra-Europese passagiersvluchten.
Op mondiaal niveau stelt de International Civil Aviation Organization (“ICAO”) klimaatdoelen voor de internationale luchtvaart. ICAO heeft in dat verband onder meer het Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (“CORSIA”) ontwikkeld, waarin deelnemende landen CO2-credits kopen om de stijging van CO2-uitstoot ten opzichte van het niveau in 2019/2020 te compenseren. CORSIA ziet dus niet op een daling van CO2-uitstoot, maar op compensatie van de groei van CO2-uitstoot vanaf 2020. Niet-CO2-effecten spelen daarbij geen rol. Deelname aan het programma is sinds 2020 vrijwillig en wordt vanaf 2027 verplicht.
In 2022 heeft ICAO daarnaast een Long Term Aspirational Goal (LTAG) gesteld, dat door de deelnemende landen is aangenomen. Om de doelen van het Parijs-akkoord te behalen, zou de internationale burgerluchtvaart in 2050 een netto-0 uitstoot (“net-zero”) moeten bereiken. Ook de luchtvaartsectororganisatie Air Transport Action Group ATAG heeft een netto nul CO2-uitstoot in 2050 tot uitgangspunt genomen. IATA heeft hetzelfde doel in een roadmap verder uitgewerkt. De Europese luchtvaartsector heeft in 2021 in “Destination 2050” eveneens routes laten uitwerken voor CO2-neutraliteit in 2050.
Bij deze plannen moet wel worden bedacht dat ‘netto nul’ in dit kader van de luchtvaart iets wezenlijk anders betekent dan de verplichte klimaatdoelstellingen die in Europees verband voor 2050 zijn gesteld. Bij de doelstellingen voor de luchtvaart spelen andere broeikasgassen dan CO2 geen rol, vormen de geanticipeerde effecten van sustainable aviation fuel (SAF) een sleutelcomponent, en kan het netto resultaat mede worden behaald door carbon offsetting. De routekaarten die door de sector zijn ontwikkeld om deze doelstellingen te bereiken, getuigen van groot technologisch optimisme: de grootste CO2-reductie moet volgens IATA uit SAF worden verwezenlijkt (65%); de rest uit nog te ontwikkelen nieuwe technologieën (13%), operationele aanpassingen (3%) en carbon offsets (19%).
In Nederland heeft het kabinet in 2019 met de luchtvaartsector het Akkoord Duurzame Luchtvaart gesloten teneinde de (feitelijke) klimaatimpact van de luchtvaart te beperken. De doelstellingen uit dat akkoord zijn ook opgenomen in de Luchtvaartnota 2020-50 en omvatten drie fasen:
2030: Géén CO2-uitstoot op Nederlandse luchthavens. De CO2-uitstoot van de internationale commerciële luchtvaart vanuit Nederland moet terug zijn op het niveau van 2005;
2050: Geen CO2-uitstoot door binnenlandse kleine luchtvaart en de CO2-uitstoot van de luchtvaart vanuit Nederland moet 50% (ruim 5 megaton) zijn gedaald t.o.v. 2005
2070: De luchtvaart in Nederland mag geen CO2 meer uitstoten
In het coalitieakkoord van het Kabinet Rutte IV werd vastgelegd dat de regering de verduurzamingsplannen van de Luchtvaartnota zou doorvoeren, onder meer middels een CO2-plafond per luchthaven. In twee studies is naar de doorvoering van die plannen nader onderzoek gedaan. Een studie van SEO van februari 2025 heeft de juridische en economische gevolgen van de invoering van een CO₂-plafond nader onderzocht. Uit het rapport volgt dat de invoering van een CO₂-plafond door Nederland geen directe gevolgen heeft voor bestaande verkeersrechten of het EU-VS-luchtvaartverdrag. Wel is het waarschijnlijk dat de beschikbare slotcapaciteit op Nederlandse luchthavens met circa 5 à 6 procent afneemt.
Daarnaast heeft CE Delft onderzocht of en in hoeverre de luchtvaart zou moeten worden verankerd in de nationale klimaatwetgeving – hetzij door haar te brengen onder het wettelijke doel van klimaatneutraliteit in 2050, hetzij door de doelstellingen uit de Luchtvaartnota wettelijk vast te leggen. CE Delft concludeert dat het enkel wettelijk vastleggen van emissiereductiedoelen voor de luchtvaart onvoldoende is om deze doelen daadwerkelijk te borgen, zolang geen aanvullende en afdwingbare beleidsinstrumenten worden ingezet. Met name een CO₂-plafond biedt een concreet mechanisme om emissies te beheersen, terwijl alternatieven die zich beperken tot normverankering dit effect missen. Tegelijkertijd benadrukt CE Delft dat opname van luchtvaartdoelen in de Klimaatwet, hoewel op zichzelf onvoldoende, wel een wezenlijke verbetering vormt ten opzichte van de huidige situatie, omdat de luchtvaart daarmee integraal onderdeel wordt van de klimaatbeleidscyclus en dus een meer prominente rol krijgt in het klimaatbeleid. Juist gezien de stijgende emissies van de luchtvaart en het ontbreken van reële mogelijkheden voor emissieverwijdering binnen de sector, is het volgens CE Delft essentieel dat beleid wordt gevormd om de resterende koolstofbudgetten actief te beheren en schaarse middelen (waaronder de beperkte ruimte voor emissiereductie en koolstofverwijdering) tussen sectoren te verdelen.
Na de val van het kabinet Schoof is het kabinetsstandpunt over het CO2-plafond opgenomen in de lijst van controversiële onderwerpen.
Internationaalrechtelijke klimaatverplichtingen
De klimaatverplichtingen op het gebied van de luchtvaart volgen in belangrijke mate (ook) uit internationale verdragen en het internationale gewoonterecht. De Hoge Raad oordeelde in de Urgenda-uitspraak al dat klimaatverandering een ernstige bedreiging vormt voor deze fundamentele rechten en dat de staat daarom tijdig, effectief en op wetenschap gebaseerd beleid moet voeren om de uitstoot van broeikasgassen substantieel te reduceren.
In de uitspraak Verein Klimaseniorinnen Schweiz tegen Zwitserland heeft het EHRM duidelijk gemaakt dat staten op lidstaten onder art. 2 en 8 EVRM de verplichting rust om wetgeving en maatregelen te ontwikkelen om een substantiële vermindering van broeikasgasemissies te bereiken en in beginsel in 2050 klimaatneutraliteit te realiseren. Dat vereiste regelgevende kader moet bovendien effectief worden uitgevoerd.
Het Hof woog bij zijn beoordeling mee dat Zwitserland weliswaar CO2-reductiedoelen had gesteld, maar dat die (i) onvoldoende waren om de opwarming tot maximaal 1.5° C te beperken en (ii) dat die doelen niet waren gehaald. Zwitserland had dan ook zijn positieve verplichting to devise a regulatory framework setting the requisite objectives and goals geschonden.
Toenmalig minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten zei naar aanleiding van de uitspraak:
Deze toenemende trend aan klimaatrechtszaken maakt duidelijk dat staten stappen moeten zetten om een substantiële vermindering van broeikasgasemissies te realiseren. Het kabinet heeft de laatste jaren enorme stappen gezet. De doelen uit de Klimaatwet zijn aangescherpt en er is een fors pakket van klimaatmaatregelen vastgesteld. Uit de laatste Klimaat- en Energieverkenning van het PBL blijkt dan ook dat het klimaatdoel voor 2030 voor het eerst binnen bereik is, mits het beleid ook voortvarend wordt uitgevoerd. Dat het Hof nu een algemeen beoordelingskader neerzet waarbij niet alleen een solide regelgevend kader, maar ook een effectieve uitvoering daarvan centraal staat, benadrukt het belang om door te gaan met het uitvoeren van beleid en het maken van nieuw beleid indien dat nodig blijkt vanuit het regelgevend kader.
In de zaak Greenpeace Nordic and Others v Norway van 2025 gaf het hof meer duidelijkheid over de procedurele verplichtingen die in de context van klimaatverandering voortvloeien uit art. 8 EVRM. Het Hof overwoog onder meer:
Taking all this into account, the Court reiterates that climate protection should carry considerable weight in the balancing of any competing considerations. Other factors militating in favour of the same conclusion include the global nature of the effects of GHG emissions, as opposed to environmental harm that occurs solely within a State’s own borders, and States’ generally inadequate track record in taking action to address the risks of climate change that have become apparent in the past several decades, as evidenced by the IPCC’s finding of “a rapidly closing window of opportunity to secure a liveable and sustainable future for all.” These are circumstances which highlight the gravity of the risks arising from non-compliance with the overall global objective.
Uit beide uitspraken volgt verder dat lidstaten zich bij het wegen van de relevante belangen en het vormgeven van het klimaatbeleid zich niet mogen beperken tot de emissies die binnen de landsgrens vrijkomen, maar daarbij ook buitenlandse emissies moeten betrekken.
In dat opzicht sluit het EHRM (expliciet) aan bij de Advisory Opinion van het Internationaal Gerechtshof (IGH) van 23 juli 2025. Het IGH heeft daarin geconcludeerd dat staten op grond van het internationaal gewoonterecht verplicht zijn om aanzienlijke schade aan het klimaatsysteem te voorkomen en daarbij met gepaste zorgvuldigheid – en met inzet van alle beschikbare middelen – te handelen. Wat gepaste zorgvuldigheid inhoudt moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij evenwel een strenge standaard moet worden gehanteerd.
Deze zorgvuldigheidsplicht is inhoudelijk ingevuld en omvat in elk geval dat staten:
passende regelgeving en beleidsmaatregelen moeten vaststellen die gericht zijn op diepe, snelle en duurzame reductie van broeikasgasemissies, voor zover nodig om ernstige klimaatschade te voorkomen;
actief gebruik moeten maken van de best beschikbare wetenschappelijke en technologische kennis, en zo nodig aanvullende kennis moeten verwerven en analyseren;
rekening moeten houden met internationale normen en standaarden, waaronder ook niet-bindende afspraken en besluiten in het kader van klimaatverdragen (zoals COP-besluiten) en technische best practices;
het beginsel van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en capaciteiten moeten toepassen, waarbij van ontwikkelde staten een hoger ambitieniveau en strengere normen worden verwacht, met oog voor hun specifieke nationale context;
preventief moeten handelen op basis van de waarschijnlijkheid en ernst van potentiële schade, waarbij wetenschappelijke onzekerheid geen rechtvaardiging vormt om maatregelen uit te stellen of na te laten;
voorafgaand aan besluitvorming risico- en impactbeoordelingen moeten uitvoeren van activiteiten die bijdragen aan broeikasgasemissies binnen hun rechtsgebied of onder hun controle, op basis van de beste beschikbare wetenschap;
en andere staten te goeder trouw moeten informeren en raadplegen wanneer voorgenomen activiteiten een risico op aanzienlijke milieuschade opleveren of collectieve klimaatdoelen kunnen ondermijnen.
Daarnaast bevestigt het Hof dat staten een zelfstandige verplichting tot internationale samenwerking hebben om aanzienlijke milieuschade te voorkomen. Deze samenwerkingsplicht is in het bijzonder relevant bij klimaatverandering, gezien het grensoverschrijdende karakter daarvan en de noodzaak van een gemeenschappelijk temperatuurdoel.
Het IGH maakt in zijn advies duidelijk dat het nalaten van Staten om passende maatregelen te nemen om gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan door de uitstoot van broeikasgassen, kan leiden tot aansprakelijkheid. De verantwoordelijkheden van Staten strekken zich dan ook uit tot de productie, consumptie en stimulering van fossiele brandstoffen.
Ontwikkeling luchtvaart Schiphol niet op koers met de klimaatdoelen
Uit de Klimaat- en Energieverkenning 2025 volgt dat het “heel erg onwaarschijnlijk” is dat Nederland het wettelijke klimaatdoel van 55 procent energiereductie in 2030 haalt; de kans dat dat lukt is minder dan 5 procent. Het Planbureau voor de Leefomgeving benadrukt:
Stevig structureel beleid is steeds urgenter: Er zijn steeds minder opties voor beleid dat 55 procent emissiereductie in 2030 mogelijk maakt die geen serieuze economische pijn doen of maatschappelijke weerstand oproepen. Er zijn ook weinig concrete plannen om emissiereductie na 2030 te realiseren. Daarom is het van groot belang om meer stevige maatregelen te nemen, die een structurele transitie ondersteunen voor een klimaatneutraal Nederland op de langere termijn.
Door uitstel wordt de toekomstige opgave groter en duurder: Daarbij blijft het belangrijk om te beseffen dat het doel van 55 procent emissiereductie in 2030 in lijn is met klimaatneutraliteit in 2050. Als het doel in 2030 niet gehaald wordt, wordt de uitdaging daarna alleen maar groter.
Voor de luchtvaart is het beeld nog zorgwekkender. In deze sector neemt de klimaatimpact niet af maar toe, in weerwil van de hiervoor besproken verplichtingen en verantwoordelijkheden. De Nederlandse Emissieautoriteit liet vorig jaar weten dat de CO2-uitstoot van vliegverkeer binnen Europa in 2024 met maar liefst 17 procent was gestegen.
Het rapport van CE Delft Nederlandse klimaatdoelen luchtvaart – haalbaarheid beleid en mogelijke beleidsopties van november 2025 maakt duidelijk dat ook hier een direct verband bestaat tussen de toegenomen uitstoot en het toegenomen vliegverkeer:
De klimaatimpact van de luchtvaart is de afgelopen decennia toegenomen als gevolg van een sterke toename van het vliegverkeer. Met het huidige beleid wordt tot 2030 een verdere groei in CO2-uitstoot verwacht. Hiermee verschilt de luchtvaart sterk van andere nationale sectoren, waar de CO2-uitstoot juist gestaag afneemt. Het aandeel van de luchtvaart in de Nederlandse klimaatimpact neemt hierdoor naar verwachting toe van 1,7% in 1990 naar 7,2% in 2030.
De technologische ontwikkelingen die de uitstoot zouden moeten verminderen wegen niet op tegen de schade die door het toenemend vliegverkeer veroorzaakt wordt. De sector zet met zijn klimaatdoelen bijna volledig in op de ontwikkeling van duurzame brandstoffen en nieuwe technologieën. In werkelijkheid is Sustainable Aviation Fuel nog lang niet in voldoende mate ontwikkeld en beschikbaar om die reductie te kunnen verwezenlijken. De European Court of Auditors (‘ECA’) signaleert in een rapport in 2023 dat SAF “is at an early stage of development” en dat de productiecapaciteit van SAF in 2020 slechts 9% bedroeg van wat naar verwachting in 2030 nodig is om het EU-doel te behalen (6% in 2030, waar de industrie zichzelf zelfs een doelstelling van 10% had opgelegd). De geluiden uit andere hoeken van de sector, Europa en de wereld benoemen eveneens de grote uitdaging om in de vereiste hoeveelheid SAF te kunnen voorzien.
Ook het PBL signaleert dat de ontwikkeling van de productiecapaciteit een uitdaging vormt, en bovendien niet volstaat voor een effectief klimaatbeleid:
Om de inzet van fossiele kerosine in de luchtvaart te vervangen zijn biobrandstoffen en synthetische brandstoffen het meest geëigend. Zoals hierboven beargumenteerd is, resulteert inzet van hernieuwbare “drop-in fuels” in CO2-neutraliteit. Hierdoor wordt het klimaateffect van vliegen echter maar ten dele beperkt. Zoals besproken kleven er ook nog andere klimaatnadelen aan het gebruik van dit type brandstoffen. Zo is er nog steeds sprake van uitstoot van luchtverontreinigende stoffen (zoals NOx en fijnstof), de beschikbaarheid van voldoende SAF is onzeker en de productie van synthetische kerosine is energie-inefficiënt. Daarnaast moet er rekening worden gehouden met de nog relatief onbekende ‘niet CO2-gerelateerde’ klimaateffecten door bijvoorbeeld de vorming van contrails hoog in de atmosfeer.
De European Federation for Transport and Environment AISBL heeft in zijn rapport van januari 2025 doorgerekend dat bij voortgaande groei van het luchtvaartverkeer de absolute broeikasgasemissies substantieel blijven toenemen en dat de klimaatdoelen van Parijs met technologische maatregelen en duurzame brandstoffen niet haalbaar zijn zolang het vliegverkeer verder groeit. Uit toonaangevend wetenschappelijk onderzoek van Kloewer et al. naar de bijdrage van de luchtvaart aan mondiale opwarming volgt dat zelfs bij een combinatie van zeer ambitieuze emissiereducties en een substantiële beperking van het luchtverkeer hooguit stabilisatie van de door de luchtvaart veroorzaakte opwarming kan worden bereikt.
Ook uit onderzoek van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum in opdracht van Schiphol blijkt dat de luchtvaart hevig uit de pas loopt met het klimaatakkoord van Parijs:
Wil de Nederlandse luchtvaart haar bijdrage leveren aan het beperken van de mondiale opwarming tot maximaal 1,5 graad […], dan moet de CO2 uitstoot van vluchten die vanaf Schiphol vertrekken drastisch omlaag.
De CO2-reductie die nodig is om binnen de door het IPCC afgeleide koolstofbudgetten te blijven teneinde de opwarming van de aarde tot 1,5°C te beperken, bedraagt voor Schiphol in 2030 tussen de 32 en 66 procent. Het CO2-emisieniveau in 2030 is de belangrijkste determinant voor de totale cumulatieve uitstoot in 2050; latere reducties via SAF en efficiëntie kunnen een overschrijding vóór 2030 niet meer compenseren. De huidige maatregelen binnen de sector, exclusief compensatie, zijn daarvoor onvoldoende. Daarom zijn volgens het NLR ingrijpende vraagbeperkende maatregelen noodzakelijk, die uiterlijk in 2030 moeten zijn ingevoerd. Daarbij zou, naast algemene capaciteitsreductie, met name kunnen worden ingezet op de vraag naar vluchten boven een bepaalde afstand. De in het rapport doorgerekende Parijs-compatibele koolstofbudgetten impliceren dat de capaciteit van Schiphol in 2030 uit zou komen op een niveau substantieel onder dat van 2019, met een bandbreedte van circa 210.000 tot 490.000 vliegtuigbewegingen per jaar, afhankelijk van het gekozen klimaatscenario en de aan de luchtvaart toegerekende omvang van het resterende CO₂-budget.
CE Delft heeft ook ten aanzien van het al niet te ambitieuze klimaatdoel voor 2030 uit de Luchtvaartnota en het Akkoord Duurzame Luchtvaart (dat in 2030 de uitstoot van vertrekkende vluchten met een internationale bestemming niet hoger mag zijn dan in 2005), geconcludeerd dat dit hoogstwaarschijnlijk niet wordt gehaald. CE Delft baseert zich daarbij mede op de prognose van de Klimaat- en Energieverkenning 2024 en op de studies Welvaart en Leefomgeving 2025.
Uit de studie van SEO naar de gevolgen van de invoering van een klimaatplafond volgt bovendien dat, “met het veronderstelde duurzaamheidsbeleid, het klimaatdoel niet wordt gehaald als er meer dan 450.000 vluchten op Schiphol zijn in 2030. Dit niveau is lager dan de huidige maximumcapaciteit op Schiphol (478.000). Dit wil zeggen dat de doelstelling voor 2030, aangenomen dat de capaciteit in 2030 volledig wordt benut, ook volgens deze studie niet wordt gehaald”.
Daarbij merkt CE Delft bovendien op:
Aangezien de 2030-doelstelling al over vier jaar is, kan praktisch gezien alleen nog beleid dat op korte termijn wordt aangekondigd bijdragen aan het behalen van deze doelstelling. Hiermee heeft de aankomende kabinetsperiode de laatste kans om met aanvullend beleid te komen om het 2030-doel te halen.
Voorts is onzeker of de doelstellingen in 2050 en 2070 kunnen worden gehaald. CE Delft verwijst daarbij onder meer naar de WLO 2025, waaruit volgt dat de doelstelling voor de luchtvaart voor 2050 wel gehaald kan worden bij ‘versneld’ klimaatbeleid, maar niet bij ‘vertraagd’ klimaatbeleid:
Als de ontwikkeling van internationaal en Europees klimaatbeleid […] vertraagt, zoals nu lijkt te gebeuren, dan is volgens de WLO de kans groot dat de doelstelling alsnog buiten bereik komt.
Vanwege die onzekerheid pleit CE Delft voor het invoeren van een CO2-plafond. Met objectieve en absolute milieunormen die bepalen hoeveel vliegverkeer past binnen de milieuruimte die er is, worden volgens CE Delft de klimaatdoelstellingen beter geborgd, terwijl zij tevens perspectief aan de sector bieden. CE Delft noemt daarna ook andere beleidsopties, waaronder een verdere verhoging van de vliegbelasting en een beperking van de capaciteit. In dat verband verwijst CE Delft naar het feit dat de Staat de eerder aangekondigde reductie tot 440.000 vliegtuigbewegingen heeft verlaten, en juist weer groei in het vooruitzicht heeft gesteld:
Dit houdt in dat, wanneer er stillere vliegtuigen in gebruik worden genomen, dit tot een groei van de capaciteitslimiet leidt. De nieuwe vliegtuigen zijn weliswaar stiller, maar voor het klimaat en overige milieueffecten kan dit toch tot extra belasting zorgen. De update van de effectenstudie voor het CO2-plafond toonde aan dat bij een capaciteit van 440.000 vluchten per jaar de doelen in 2030 in alle scenario’s gehaald worden (CE Delft, 2022b).
De Staat handelt in strijd met zijn klimaatverplichtingen door onvoldoende concrete en effectieve doelen te stellen voor het vliegverkeer op Schiphol
Duidelijk is dat de Staat zowel in het Schipholdossier als voor wat betreft de wettelijke klimaatdoelen niet op koers ligt om de voorgenomen reductie van CO2-uitstoot (CO-equivalente uitstoot nog daargelaten) te verwezenlijken. Uit ramingen volgt dat met het huidige beleid het wettelijke reductiedoel voor 2030 niet zal worden behaald, terwijl ook de voor de luchtvaart geformuleerde reductiedoelstellingen buiten bereik blijven.
Dat de doelen voor de luchtvaart niet wettelijk zijn vastgelegd, doet niet af aan de verantwoordelijkheid van Staten om alle passende maatregelen te nemen om de opwarming van de aarde tot 1.5° C te beperken en verdere klimaatschade te voorkomen. Zeker in het licht van de vaststelling dat Nederland met het huidige beleid zijn wettelijke klimaatdoelen niet zal behalen, kan de Staat niet volstaan met vrijblijvende ambities voor de meest klimaatbelastende activiteiten die onder zijn verantwoordelijkheid plaatsvinden. Dit noopt ertoe dat het vliegverkeer van Schiphol, gelet op de omvang en voorzienbare gevolgen van de daarmee samenhangende broeikasgasemissies, een expliciete, concrete en toetsbare plaats krijgt binnen het nationale klimaatbeleid.
Zelfs als de Staat de wettelijke klimaatdoelen nog wel zou kunnen behalen, betekent dat niet dat doelen voor de luchtvaart uitsluitend facultatief zijn. Het vliegverkeer van Schiphol vormt immers een significant onderdeel van totale CO2 (en CO2-equivalente) uitstoot van Nederland. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat de bescherming van de rechten van art. 2 en 8 EVRM praktisch en effectief moet zijn. Dat brengt mee dat bij de beoordeling van de klimaatverplichtingen van Nederland, gekeken moet worden naar de daadwerkelijke emissies en hun effecten (in binnen- en buitenland), en dus niet enkel naar de emissies die binnen een beperkt wettelijk beoordelingskader relevant zijn. Daarbij geldt dat de te treffen maatregelen en op te stellen regelgeving ex ante geschikt moeten zijn om bestaande en voorzienbare, mogelijk onomkeerbare gevolgen van klimaatverandering te mitigeren.
Uit Klimaseniorinnen volgt dat de beoordelingsmarge van Staten in klimaatzaken beperkt is als het gaat om de noodzaak van effectieve klimaatbescherming en het vaststellen van de daartoe vereiste doelen, terwijl Staten een ruime beoordelingsmarge toekomt bij de keuze van de middelen om die doelen te realiseren.
Net als in Klimaseniorinnen heeft de Nederlandse Staat zich weliswaar klimaatdoelen gesteld, maar is op voorhand duidelijk dat die doelen voor 2030 (zowel het wettelijk klimaatdoel van 55% reductie ten opzichte van 1990, als het luchtvaartdoel om de uitstoot in 2030 terug te brengen tot het niveau van 2005) niet zullen worden behaald. Daarmee wordt ook het behalen van de lange termijndoelen steeds onwaarschijnlijker – zeker in het licht van het feit dat de Staat alweer groeiruimte in het vooruitzicht stelt, zonder de CO2-impact daarvan zichtbaar in zijn belangenafweging mee te wegen. Op grond van het EVRM en het internationaal gewoonrecht is de Staat daarom verplicht om nu passende regelgeving en beleidsmaatregelen vast te stellen om broeikasgasemissies te reduceren en ernstige klimaatschade te voorkomen. Dat kan bijvoorbeeld door het invoeren van een CO2-plafond, en/of door andere maatregelen zoals bijvoorbeeld door CE Delft geschetst; die afweging is uiteindelijk aan de Staat. Het uitblijven van toereikende en afdwingbare doelstellingen voor het vertrekkend internationale vliegverkeer van Schiphol is, gelet op de ernst en voorzienbaarheid van de daarmee samenhangende klimaatschade, onrechtmatig. RBV heeft daartoe haar vorderingen nader gespecificeerd.
In elk geval heeft de Staat geen passende belangenafweging gemaakt in het licht van de enorme klimaateffecten van het vliegverkeer van Schiphol, boven op de ernstige hinder en slaapverstoring waar omwonenden nu concreet onder lijden.
Uit de hiervoor besproken jurisprudentie van het EHRM en uit de Advisory opinion van het ICJ volgt dat climate protection should carry considerable weight in the balancing of any competing considerations. In de wetenschap dat Nederland zijn wettelijke klimaatdoel niet zal halen, en bovendien niet op koers ligt bij de zelf overeengekomen reductiedoelen voor de luchtvaart (nog bovenop de andere in dit onderdeel omschreven belangen), kon (en kan) de Staat niet redelijkerwijs tot de conclusie komen dat er een passend evenwicht was (en is) gevonden tussen al die belangen van omwonenden ter bescherming van een gezonde leefomgeving enerzijds, en de economische belangen van de luchtvaart anderzijds.
Het voorgaande dient dus ook nadrukkelijk een rol te spelen in de beoordeling van de vorderingen van RBV in het kader van de fair balance en het gevorderde reductiebevel (alsmede de in dit hoger beroep gevorderde verklaring voor recht dat het onrechtmatig is om – tot de vastgestelde onrechtmatigheden zijn weggenomen – meer dan 440.000 vliegtuigbewegingen toe te staan op Schiphol, althans de capaciteit te laten groeien ten opzichte van gebruiksjaar 2026).